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Quiberon : l’absence d’information est-elle un abus d’autorité ?

Nul n’est-il donc sensé ignorer la loi puisqu’elle n’est pas affichée ?
samedi 22 janvier 2011 par Patrick LUCO

A l’occasion de la découverte accidentelle d’un projet de construction d’un complexe de la SDBPQ (*) (en "territorial in the text") sis à Porrigo, je me suis lancé dans une profonde méditation au sujet de la SDBPQ dans le contexte administratif local...

Jusqu’à l’arrivée de la municipalité Héraud, en 1989, qui a l’époque s’était signalée par un certain nombre de dispositions très « intéressantes » sur l’art et la manière de gouverner (**), les actes municipaux étaient « affichés » en mairie ainsi que le prévoit le législateur.
Auparavant ; les actes municipaux étaient systématiquement affichés sur un tableau extérieur à droite de l’entrée principale de la mairie de Quiberon.

Forts de leur position, les successeurs ont supprimé cet affichage, estimant sans doute que les dispositions prises par les édiles au nom de leurs citoyens étaient suffisamment étayées et justifiées pour ne pas avoir besoin de les proclamer urbi et orbi. L’oligarchie avait pris le pas sur l’aristocratie. C’était une conséquence de l’évolution du système électoral mis alors en place.

Effectivement, cette manière de procéder est très commode car ainsi on fait l’économie de toute contestation puisqu’il n’y a rien à contester. Coluche disait « Circulez ! Il n’y a rien à voir ! » . C’est une forme de démocratie très intéressante par elle-même.

Cela correspond à un art de gouverner qui puise son eau non pas dans les idéaux du « Politique » mais dans des façons d’être plus récentes que l’on a vu choir avec fracas dans les années 1980 dans les pays de l’Est, et très récemment encore outre-Méditerranée.

Comme beaucoup de contemporains, il m’arrive d’aller consulter les affichages réglementaires municipaux dans les autres villes que la mienne ( chez moi il n’y en a pas et ailleurs , si !) . Cela pour me rendre compte de la manière dont les affaires sont traitées. C’est très instructif sur la mentalité locale.

Le plus souvent, les actes administratifs sont affichés sur des tableaux extérieurs à la mairie pour que chaque citoyen puisse aller les consulter quand bon lui chante. Et la plupart du temps, les édiles ne sont pas fâchés de voir que leurs ouailles se regroupent autour du panneau pour discuter les effets de telle ou telle décision municipale ou même préfectorale.

Cela va des publications de mariages, en passant par la divagation des animaux sur la voie publique, jusqu’au enquêtes publiques… Parfois, il y a plusieurs tableaux d’affichage, parfois presque rien ! Ici, il n’y a rien du tout ! Poser un document sur une table dans un local inaccessible les deux tiers du temps, ce n’est pas un affichage !...

On se tient ainsi au courant de la vie municipale. C’est non seulement un droit, mais encore un devoir. Cela procède de l’esprit républicain, si ce n’est de la démocratie. Telle est ma conception des choses.
Cependant, à partir du moment où le citoyen se trouve obligé d’aller quémander poliment pendant les heures d’ouverture et en prenant son tour dans une file d’attente pour obtenir une information municipale, on est en droit de s’interroger sur les pratiques démocratiques.
Certes on n’est pas interpellé par des gardes si on s’intéresse de trop près à telle ou telle décision ou telle réalisation, mais avec une certaine sensibilité on sent bien que l’on est importun ! Dans ce cas, il y a deux comportements possibles : le « demi-tour-droite » pour ne pas « discuter », ou l’affrontement à défaut de débat. Cette dernière attitude est sans doute plus intéressante

Mais cet affichage est-il en réalité obligatoire ?

Que dit donc le législateur en sa sagesse ? Et plus particulièrement le code des communes ?

Aux termes des dispositions du premier alinéa de l’article L. 122-29 du code des communes, reprises à l’article L. 2131-3 du code général des collectivités territoriales, « Les arrêtés du maire ne sont exécutoires qu’après avoir été portés à la connaissance des intéressés, par voie de publication ou d’affiches, toutes les fois qu’ils contiennent des dispositions générales et, dans les autres cas, par voie de notification individuelle ».

Les modalités de l’affichage ne sont pas explicitées par la loi. Cependant, la jurisprudence est venue préciser les dispositions de l’article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales, selon lequel « le compte-rendu de la séance (du conseil municipal) est affiché dans la huitaine ».

Ainsi, un arrêt du Conseil d’État de 1977 (CE, 2 décembre 1977, comité de défense de l’environnement de Mâcon-Nord) précise que "c’est au maire qu’il appartient de préparer les extraits à afficher et qu’il incombe la responsabilité de faire procéder à l’affichage ».

On en déduit qu’il n’est pas nécessaire d’afficher l’intégralité du compte-rendu de séance, mais seulement des extraits, ce qui demande un esprit de synthèse. C’est ce que confirme une décision du tribunal administratif de Clermont-Ferrand (TA Clermont-Ferrand, 29 octobre 1987, Lopez Mendez), selon laquelle « la rédaction des extraits doit permettre aux administrés de saisir le sens et la portée réelle des délibérations prises ».

Le fait pour une commune de ne pas se soumettre à cette formalité entraîne des conséquences importantes, puisque un particulier peut intenter un recours pour excès de pouvoir contre la décision de refus implicite ou explicite d’un maire de procéder à cet affichage (CE, 18 décembre 1957, Bazeilles).

C’est donc une « formalité » obligatoire dans les faits… Doit-on alors en conclure que tout ce qu’il s’est fait ici depuis quelques temps est une regrettable transgression ?

Face à l’accroissement de la production réglementaire locale, le juge administratif est venu assouplir le cadre réglementaire applicable à la conservation des actes des autorités municipales :
- D’une part, selon une jurisprudence aujourd’hui constante, le défaut d’affichage est sans effet sur la validité des délibérations et ne peut être invoqué pour en demander l’annulation (CE, 29 oct. 1969, commune de Labeuvrière ; CE, 29 juin 1979, Min Intérieur c/ Malardel) ;
- D’autre part, dans un arrêt du 9 juin 2008, le Conseil d’État a estimé que la formalité de publicité qui conditionne l’entrée en vigueur des actes réglementaires du maire peut être soit la publication, soit l’affichage. Il en ressort que le caractère exécutoire d’un arrêté municipal est subordonné soit à son affichage, soit à sa publication et non à l’accomplissement de ces deux formalités ou, en d’autres termes, que la publication peut remplacer l’affichage pour rendre exécutoires les actes réglementaires du maire.
- La preuve de l’affichage est normalement apportée par la mention de la publication au registre chronologique des actes de publication et de notification des arrêtés du maire
En vertu du troisième alinéa de l’article R. 2122-7 du code général des collectivités territoriales, reprenant les termes du troisième alinéa de l’article R. 122-11 du code des communes : « l’inscription par ordre de date des arrêtés, actes de publication et de notification a lieu sur le registre de la mairie  ».
Ainsi, toutes les municipalités doivent tenir un registre, coté et paraphé par le préfet, sur lequel sont reportées chronologiquement les délibérations et la formalité de leur publicité.
Un arrêt du Conseil d’Etat (CE, 28 juillet 1998, commune de Port-Vendres) relatif à une délibération municipale modifiant le plan d’occupation des sols et approuvant la création d’une zone d’urbanisation future a précisé les moyens de preuve recevables en cas de contestation d’affichage. Le principe établi par les juges est le suivant : « s’agissant de l’affichage en mairie, la mention du registre chronologique des actes de publication et de notification des arrêtés du maire apporte normalement la preuve de l’exécution de cette formalité ».

Il est aussitôt précisé qu’en l’absence de tenue du registre chronologique des actes de publication et de notification des arrêtés du maire, les juges du fond « apprécient souverainement l’existence d’autres éléments susceptibles d’apporter cette preuve ».
Le juge administratif a donc retenu une approche pragmatique pour apprécier la réalité de l’accomplissement de la formalité de l’affichage des actes réglementaires des autorités locales.

Traduisant la nécessité de « sauvegarder » la validité de décisions locales sujettes à un contentieux local croissant, cette position jurisprudentielle tire également les conséquences de la relativité de la valeur juridique du registre des délibérations mentionné plus haut, puisque, comme l’a rappelé le juge administratif, « en ce qui concerne la valeur juridique du registre des délibérations, il doit être rappelé que ce document n’a pas valeur d’acte authentique : les mentions qui y sont portées font foi jusqu’à preuve contraire, le juge administratif étant compétent pour vérifier l’exactitude matérielle des mentions portées au registre » (CE, 4 février 1955, Lods).

En conclusion, on résumera ainsi les règles de preuve en matière d’affichage obligatoire des actes réglementaires des autorités municipales :
- toute mairie est censée tenir un registre chronologique sur lequel est portée mention des délibérations et de la formalité de leur publicité ;
- en cas de litige, la mention de l’affichage sur le registre apporte la preuve de l’exécution de cette formalité ;
- en l’absence de la tenue du registre, les juges du fond apprécient souverainement l’existence d’autres éléments de preuve.

Certes, on me rétorquera :

- mais ? On a un site internet ! C’est encore heureux ! Cela participe d’évidence à la publicité des actes administratifs : mais, tout le monde n’a pas forcément l’internet, ou d’ordinateur, ou de connaissances pour s’en servir correctement…
- ah ! Il y a aussi un affichage électronique ! Bien sur ! quand on passe devant en vélo, on peut tout lire… Or il n’y a rien ou presque sur ce tableau, les données affichées sont évanescentes par nature… Finalement c’est très bien pour lire l’heure pour ne pas arriver au moment de la fermeture de la mairie.
- Et que faites-vous de la Gazette municipale ? Ben, heu ! Je ne la reçois pas toujours, et je la confonds facilement avec de la publicité de supermarché….
- Et que dites-vous de la Presse locale ? Certes ! La rubrique locale se signale par sa richesse et sa profondeur utiles à l’étude des Béatitudes... Quant aux rubriques administratives elles sont souvent très riches sur les appels d’offres relatives aux marchés d’Etat...

En conclusion, une attitude de bonne politique consisterait à installer dans la cour de la mairie, une série de tableaux d’affichages qui seraient systématiquement mis à jour des actes administratifs pris par les édiles.

Cela serait de « bonne politique » car l’ambiguïté et le soupçon seraient évacués de facto… Cela procèderait d’une bonne culture du citoyen qui se rendrait compte alors du travail réel de ceux en qui il avait accordé sa confiance...
Comme cela on saurait que la plage de Porrigo va être gâchée par la SDBPQ, qu’une Bigoudène en acier serait plantée à Port Maria, et que les arbres de la maison de retraite seraient abattus cour construire un groupe de logements sociaux...

(*) : La SDBPQ : Ce n’est pas la Société des Bains de Mer de Port Haliguen Quiberon, mais plus simplement le poste de "Secours-Douches-Belvédère-Pissotières de Quiberon" prévu à Porrigo....

C’est la réalisation tardive d’une ancienne promesse électorale de l’ancien Député de Quiberon, Job Le Pevedic, de Belz : "Messieurs les députés ! Les gens de Quiberon veulent des pissotières parce que les duchentils font leur pissement et leur chiement dans la rue, et c’est indécent, aussi je demande des subsides pour construire une jetée à Port maria...."

(**) par exemple l’installation du bureau du maire au deuxième étage (faut monter les escaliers, ce qui rend l’exercice périlleux si on a des difficultés à circuler, et installation d’une antichambre avec un cerbère sympathique. Les rendez-vous pris 3 semaines à l’avance avec note explicative 4 semaines avant... Ca changeait beaucoup des précédents maires avec lesquels ont pouvait s’entretenir à peu près n’importe où et n’importe quand !. Cela n’ayant manifestement pas plu, cette habitude locale est vite revenue après cet intermède.


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